Vergaberecht – noch kein Grund zum Jubeln

Die Freude über das neue Bundesvergabegesetz ist verhalten. „Es ist kein großer Sprung, eher ist es ein Plus und Minus – wieder einmal“, meint etwa Anton Rieder, Innungsmeister des Tiroler Baugewerbes. Er regt nicht nur einen entspannteren Zugang der ausschreibenden Stellen an, sondern auch ein Monitoring, um zu sehen, wie KMU-tauglich das Gesetz wirklich ist.

Es wäre spannend, alle drei bis fünf Jahre zu erheben, welche Aufträge der öffentlichen Hand in Tirol bleiben und welche ins Ausland gehen oder welche Aufträge im KMU-Bereich ankommen, welche im mittelständischen und welche bei Großunternehmen. Mit einem derartigen Monitoring würde man sehen, ob das Vergabegesetz KMU-tauglich ist“, sagt Anton Rieder, Innungsmeister des Tiroler Baugewerbes. Erstaunlich eigentlich, dass dieser erhellende Einblick in die Marktwirkung des österreichischen Bundesvergabegesetzes (BVergG) noch nicht gewährt wird, ist das Vergabegesetz und mehr noch die Art und Weise, wie es von den vergebenden öffentlichen Stellen angewandt wird, doch durchaus ein Gradmesser für den Stellenwert der kleinen und mittleren Unternehmen. Rieder: „Das ist nur eine schnelle Idee, doch damit würde man sehen, wohin die Reise geht.“ Stimmt. Am 20. April 2018 erst hat der Nationalrat die Novelle des Vergabegesetzes debattiert und eine neue Weiche für die Reise gestellt, die Anton Rieder anspricht. Mit Verzögerung wurde vom österreichischen Gesetzgeber dabei das Ziel anvisiert, in Anlehnung an die entsprechenden EU-Vorgaben den Rechtsrahmen für Auftragsvergaben der öffentlichen Hand nicht nur zu vereinfachen, sondern auch zu modernisieren. Das bereits mit der letzten Novelle (2015) eingeführte Bestbieterprinzip wurde ausgebaut und qualitativen Kriterien damit gegenüber dem Preis noch mehr Gewicht eingeräumt. Das so genannte Verhandlungsverfahren wird in vielen Bereichen zum Regelverfahren – eine Annäherung an den Einkauf in der Privatwirtschaft, der den Zugang der KMU zum großen öffentlichen Leistungskuchen ebenso erleichtern soll, wie die flottere Verfügbarkeit von relevanten Informationen.

Auswirkungen bleiben abzuwarten

Teils enthält das Gesetz Erleichterungen, teils für die Unternehmerschaft nicht nachvollziehbare Erschwernisse, kaum einer erkennt darin das Gelbe vom Ei und vor dem Hintergrund verwundert es nicht, wenn Manfred Lechner, Sprecher der Tiroler Bauindustrie meint: „Noch glaube ich nicht, dass es zu einer Erleichterung oder Erweiterung des Wettbewerbs kommen wird. Wir müssen abwarten, wie das Gesetz in der Praxis gehandhabt wird.“ Als Direktionsleiter der Strabag in Westösterreich mit Niederlassungs-Sitz im neuen, im Sonnenlicht glitzernden Haus in Zirl, hat Lechner mit dem Vergaberechts-Korsett zu leben und atmen gelernt. „Ein großer Anteil unserer Auftraggeber sind Öffentliche und wir sind mitgewachsen mit den Anforderungen. Wir arbeiten damit, das ist unser tägliches Brot“, sagt er. Anders ist die Situation für kleinere und mittlere Unternehmen, für die öffentliche Aufträge nicht unbedingt zum täglichen Brot zählen. Die Komplexität des Vergabe-Alltags und der bürokratische Aufwand, der damit einher geht, wirkt nicht selten abschreckend. In Deutschland wurden im Frühjahr die teils fatalen Konsequenzen der bürokratischen Vergabe-Irrungen beispielsweise in einer Sendung des ARD-Politikmagazins „Report Mainz“ thematisiert und festgestellt, dass es Städte und Kommunen zunehmend schwer haben, Handwerksfirmen für öffentliche Aufträge zu finden, was logischerweise zu Bauverzögerungen führt. „Ja, das ist auch bei uns so. Die Handwerksbetriebe sind einfach ausgelastet, die hackeln und arbeiten und gehen nicht den Weg, formelle Ausschreibungen mitzumachen“, weiß Lechner, der diesen Umstand jedoch nicht in erster Linie auf die Gesetzeslage zurückführt. Das tut Anton Rieder ebenso wenig und meint: „Die öffentlichen Auftraggeber könnten sich überlegen, ob sie vielleicht nicht attraktiv genug für‘s Handwerk sind.“

Großes Spektrum an Möglichkeiten

Schon bisher hat das Vergaberecht ein relativ großes Spektrum an Möglichkeiten geboten, etwa um einfache Verfahren durchzuführen und damit Chancen für KMU zu bieten. „Oft werfen sich die Ausschreibenden aber auf die komplexe Seite – aus Angst und im Glauben dadurch unangreifbar zu werden. Wir haben da vielmehr Probleme, mit der Umsetzung als mit der rechtlichen Situation“, weiß Rieder. Als Geschäftsführer und Eigentümer des Familienunternehmens Riederbau sah er sich erst vor kurzem wieder mit einer derart überzogenen Ausschreibung konfrontiert, in welcher der öffentliche Auftraggeber Eignungskriterien anhand von Referenzen einforderte, die seine Firma in der Form nicht vorweisen konnte: „Was zu bauen war, wäre für uns ein mittelgroßes Projekt gewesen. Wir haben schon weit größere realisiert, doch das Problem des Mittelstandes ist, dass wir nur Referenzen aus unserer unmittelbaren Umgebung bringen können. Ein Großkonzern hingegen kann auch Referenzen aus Usbekistan vorlegen. Bei Referenzen gibt es keine regionalen Einschränkungen und damit ist klar, dass alle Großkonzerne immer dabei sind, weil sie irgendwo auf der Welt schon mal ein ähnliches Projekt umgesetzt haben. Da schauen die Kleineren durch die Finger. Das ist extrem unfair gegenüber regionalen Unternehmen.“
Angst ist nie ein guter Berater und so hofft Rieder, stellvertretend für die mittleren und kleinen Unternehmen, dass die öffentlichen Auftraggeber die Möglichkeiten des Gesetzes nützen,
nicht zu viel Papier produzieren („Es steht nicht im Gesetz, dass eine Ausschreibung 120 Seiten haben muss“) und die Verfahrensarten an die jeweilige Auftragssituation anpassen. „Diese Dinge hat man mit der Novelle nicht im Griff“, weiß er und regt einen entspannteren Zugang der öffentlichen Auftraggeber an. Zum Jubeln über die Novelle ist es für Innungsmeister Rieder jedenfalls zu früh: „Sie ist ein Plus und Minus. Wieder einmal.“

Giftzähne in der Praxis

Zum Minus zählt beispielsweise die mit der Novelle einhergehende Lockerung der Normenbindung. „Im technischen Bereich kann man damit leben, weil es Innovationen fördert, wenn die Norm nicht immer die Basis ist. Im Bereich des Vertragsrechtes halte ich die fehlende Normenbindung aber für eine ganz schlechte Lösung, weil die Auftraggeber nun wieder alles reinschreiben können – solange es nicht sittenwidrig oder unkalkulierbar ist“, weist Rieder auf die Giftzähne hin, welche den Praxisalltag in den Vertragsbeziehungen zwischen öffentlichen Auftraggebern und Unternehmern madig machen. In dem Zusammenhang blickt der Innungsmeister fast schon sehnsüchtig nach Deutschland, wo die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) eine ausgewogene Basis garantiert. Dieses dreiteilige Klauselwerk, das auch allgemeine Vertragsbedingungen für die Ausführung von Bauleistungen enthält und für Bauaufträge der öffentlichen Hand in Deutschland verpflichtend ist, wurde im Zuge des Aufbau Ost forciert, als viele kleine Betriebe in Konkurs gegangen sind. „Sie wollten das Pendel in die andere Richtung bewegen, weil sie sahen, dass das Handwerk ausstirbt. So was würde viel bringen“, so Rieder, der weiter gespannt bleibt, wohin die Reise in Österreich geht. Das Reisebudget ist auf jeden Fall richtig groß. Laut einer im September letzten Jahres veröffentlichten Studie ist dieser Markt 61 Milliarden Euro schwer, was 18 Prozent des österreichischen Bruttoinlandsproduktes entspricht. Andere Schätzungen sprechen von 66 Milliarden Euro und die schiere Größe des öffentlichen Beschaffungsvolumens macht Rieders Forderung nach empirischen Untersuchungen noch knackiger.

Schritt für Schritt für Schritt

Johann Bröthaler, Bereichsleiter der TU Wien, hatte im Auftrag des Auftragnehmerkatasters Österreich (ANKÖ) versucht, Licht in das Dunkel des Beschaffungsvolumens zu bringen und musste dabei feststellen, dass die öffentlichen Ausschreibungen nur minimal digital und vielmehr in mittelalterlich anmutenden Zettelwirtschaften erfasst waren. Gegenüber dem Kurier sprach er in dem Zusammenhang im September letzten Jahres von einem „Blindflug“. Ein Blindflug, der mit Oktober 2018 beendet werden könnte, sind Österreichs öffentliche Auftraggeber ab dann doch zur elektronischen Vergabe (E-Vergabe) verpflichtet, was neben mehr Transparenz auch die Möglichkeiten für das von Rieder vorgeschlagene Monitoring eröffnet und nicht zuletzt die Vergabeverfahren selbst erleichtert. „Elektronische Vergaben erhöhen die Transparenz und Fairness in der öffentlichen Beschaffung und sprechen neue Bieterkreise an. Darüber hinaus werden Transaktionskosten auf Einkäufer- wie Verkäuferseite gesenkt, was letztendlich allen zugute kommt“, zeigt sich Anna Maria Hochhauser, Generalsekretärin der Wirtschaftskammer Österreich, darüber erfreut. Die E-Vergabe ist ein großer Brocken im neuerlich novellierten Gesetz, das seit 1993 den öffentlichen Vergaben einen Rahmen gibt. Seither wird an diesem Rechtsrahmen gewerkelt. Schritt für Schritt für Schritt. So fällt auch Anton Rieders Bewertung der jüngsten Novelle bescheiden aus: „Sie ist kein großer Sprung.“


Weitere Informationen zum Bundesvergabegesetz finden Sie auf WKO.at/tirol

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